Общественный совет городской Думы рекомендовал отклонить закон о "Реновации".
Обсуждение новостей
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ПРИ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЕ
ОТЗЫВ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 120505-7 «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СТАТУСЕ СТОЛИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» И ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ УСТАНОВЛЕНИЯ ОСОБЕННОСТЕЙ РЕНОВАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В СТОЛИЦЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ» (РЕШЕНИЕ СОВЕТА ОТ 23 МАРТА 2017 ГОДА № 7.2/76)
10.04.2017 (обновлено 10.04.2017 в 13:56)
Заседание № 76
Отзыв
на проект федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве»
Проект федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве» (далее – Проект) заявлен как направленный на создание правовых условий для обеспечения граждан – жителей города Москвы комфортным и современным жильем, обновления жилищного фонда в городе Москве.
Основные задачи, решаемые, согласно пояснительной записке, Проектом: создание прозрачных правил при реализации проекта реновации жилищного фонда в городе Москве, обеспечение жилищных прав граждан при их переселении и максимальное сокращение сроков строительства нового жилищного фонда взамен старых пятиэтажек.
Проектом предлагается внесение ряда изменений в действующие федеральные законы.
1. Проект предлагает дополнить Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4802-1 (ред. от 29.12.2014) «О статусе столицы Российской Федерации» положением о том, что правовое положение города Москвы обуславливается помимо прочего «особенностями обеспечения устойчивого развития территории».
Устойчивое развитие территорий, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, есть обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Проект не уточняет особенностей обеспечения устойчивого развития территории города Москвы как столицы Российской Федерации.
Общественный консультативный совета политических партий при Московской городской Думе (далее - Совет) отмечает, что вопрос обеспечения устойчивого градостроительного развития города Москвы как территории является на протяжении всей новейшей истории города ключевым. Уничтожение зеленого пояса города Москвы, уплотнительная застройка, сокращение площадей озелененных территорий внутри города, замена зеленых насаждений парковочным пространством, перенаселенность города, постоянно увеличивающийся уровень плотности и высотности застройки ставит под вопрос устойчивое развитие территории города Москвы.
2. Проект, используя понятие «реновация жилищного фонда» не дает его легального определения. Действующее законодательство также не содержит в себя понятия «реновация жилищного фонда». Не сформулированы критерии отнесения того или иного объекта жилищного фонда к объекту, подлежащему реновации. Указанные условия позволяют свободно трактовать понятие «реновации жилищного фонда».
При этом Проект фактически наделяет органы исполнительной власти города Москвы свободой усмотрения при принятии решения о реновации жилищного фонда. Волюнтаризм, отсутствие или неопределенность условий и оснований принятия решения является, согласно Правилам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенным фактором.
Более того, Проект демонстрирует сознательное игнорирование органов представительной власти, как органов местного самоуправления, так и Московской городской Думы: Проект не предусматривает процедуру учета мнения указанных органов власти.
3. Проект вводит понятие «равнозначное жилое помещение», которое предоставляется собственнику жилого помещения, расположенного в многоквартирном доме, включенном в решение о реновации, в обмен на принадлежащее ему жилое помещение.
Часть 1 статьи 35 Конституции Российской Федерации гарантирует охрану частной собственности.
Часть 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации содержит в себе два условия принудительного отчуждения имущества, которые должны выполняться одновременно. Первое условие: изъятие для государственных нужд, второе – обязательное предварительное и равноценное возмещение.
Действующее законодательство не содержит в перечне оснований для изъятия собственности для государственных и муниципальных нужд такие основания как жилищное строительство и «реновация жилищного фонда».
Часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации указывает, что ограничения прав и свобод человека и гражданина: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Задача реновации жилищного фонда города Москвы не может являться основанием для ограничения прав и свобод граждан.
Более того, вопреки мнению, изложенному авторами Проекта в пояснительной записке, Совет утверждает, что существующего правового регулирования достаточно для решения задачи по обновлению жилищного фонда: с согласия всех собственников помещений в многоквартирном доме может быть принято решение о сносе дома, о капитальном ремонте, реконструкции или реновации.
Проект не соответствует Конституции Российской Федерации и в части сформулированного положения о предоставлении гражданам равнозначного жилого помещения.
Конституция Российской Федерации говорит о равноценности, а не равнозначности возмещения изъятой собственности. По правилам части 7 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, при определении размера возмещения за жилое помещение в него включаются рыночная стоимость жилого помещения, рыночная стоимость общего имущества в многоквартирном доме с учетом его доли в праве общей собственности на такое имущество, а также все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
Возмещение за изымаемое имущество может предоставляться как в денежной форме, так и в форме предоставления равноценного жилого помещения по выбору собственника.
В Проекте отсутствует право выбора собственника формы возмещения.
Проект нарушает право собственников нежилых помещений еще в бóльшей степени, чем жилых. Понятие сохранение района размещения объекта не действует в отношении собственников нежилых помещений, которым Проектом предполагается предоставление просто равнозначного помещения.
4. Проект предоставляет органам исполнительной власти города Москвы принимать решение о порядке, случаях и формах выявления и учета мнения населения по вопросам реализации программы, в том числе в целях принятия решении о реновации.
Градостроительный кодекс Российской Федерации содержит перечень градостроительных документов проекты которых и проекты по внесению изменений, в которые подлежат вынесению на публичные слушания. В случае, если так называемые решения о реновации будут приниматься, потребуется внесение изменений, как в документы территориального планирования, так и в документы градостроительного зонирования. Поквартальное преобразование территорий города в рамках реновации существенным образом будет сказываться как на общегородских системах (системы ООПТ и озелененных территорий, общественного транспорта, дорожной инфраструктуры), так и на балансе социальной инфраструктуры внутри районов города. В этих условиях Совет считает необходимым сохранение института публичных слушаний по всем без исключения разрабатываемым градостроительным документам.
5. Проект указывает, что документация по планировке территории в целях реализации решений о реновации может быть утверждена как в отношении территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки города Москвы предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, так и в отношении территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки не предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.
Совет напоминает, что Генеральный план города Москвы, утвержденный Законом города Москвы №17 от 5 мая 2010 года, выделил в соответствии с Градостроительным кодексом города Москвы территорий зон развития и территорий реорганизации (см. схему «Территории реорганизации и зон развития»).
Территории реорганизации, согласно действующему Градостроительному кодексу города Москвы, территории, подлежащие в соответствии с Генеральным планом города Москвы комплексному преобразованию, в том числе посредством изменения существующего функционального использования этих территорий, их планировочной структуры и ландшафта, посредством комплексной реконструкции и (или) сноса существующей застройки, нового комплексного строительства на освобождаемых и свободных от застройки территориях, регенерации исторической среды, восстановления, воссоздания природных и создания новых озелененных территорий.
В связи с изложенным, Совет считает, что решениям о реновации территории должны предшествовать внесения изменений в Генеральный план города Москвы, с выделением территорий, подлежащих реорганизации (реновации) в порядке, предусмотренном действующим градостроительным законодательством.
6. Проект допускает осуществление подготовительных работ со дня представления проектной документации объекта капитального строительства, строительство, реконструкция которого осуществляется в целях реализации решения о реновации, на государственную экспертизу и до выдачи разрешения на строительство указанного объекта.
В подготовительный этап строительных работ входят инженерно-геологические изыскания и создание геодезической разбивочной основы, расчистка и планировка территории, подготовка площадки к строительству и ее обустройство.
Вместе с тем, согласно действующим правилам, уничтожение и пересадка зеленых насаждений, находящихся в границах земельного участка, предоставленного для целей строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства или находящегося в частной собственности в соответствии с установленным видом разрешенного использования, производятся без порубочного билета и (или) разрешения на пересадку зеленых насаждений в соответствии с проектной документацией на основании разрешения на строительство, выданного Комитетом государственного строительного надзора города Москвы, Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы или Департаментом культурного наследия города Москвы, при наличии положительного заключения государственной экспертизы указанной проектной документации, проведенной уполномоченным государственным учреждением города Москвы.
Таким образом, Проект предлагает проводить расчистку территорий под строительства, включая вырубку зеленых насаждений без наличия положительного заключения проектной документации и разрешения на строительство. Подобные правила, по мнению Совета, приведут к злоупотреблениям строительными организациями правом на вырубку зеленых насаждений, что противоречит как основным принципам защиты зеленых насаждений, сформулированным в Законе города Москвы от 5 мая 1999 года № 17 «О защите зеленых насаждений», согласно которым граждане, должностные лица и юридические лица обязаны осуществлять меры по сохранению зеленых насаждений, не допускать незаконных действий или бездействия, способных привести к повреждению или уничтожению зеленых насаждений, так и градостроительному принципу устойчивого развития.
7. Проект вводит правило, согласно которому в целях реализации решения о реновации при подготовке документации по планировке территории, осуществлении архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства по решению уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы допускается отступление от требований, установленных техническими регламентами, сводами правил, в том числе санитарно-эпидемиологические требования, требования пожарной и иной безопасности.
Градостроительная практика, в том числе в городе Москве, изобилует примерами отступлений от требований санитарных и иных норм, обеспечивающих безопасность граждан.
Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную экологическую среду. Это право конкретизировано в статье 11 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Вместе с тем, вопросы безопасности, согласно статье 71 Конституции Российской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации. По правилам части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Кроме того, право на благоприятную окружающую среду не может быть ограничено по основаниям, указанным в Проекте в силу положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, наделение органов исполнительной власти города Москвы полномочиями по вопросам безопасности противоречит Конституции Российской Федерации.
8. Проектом предлагается разрешить осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы в целях реализации решений о реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве, в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».
Совет считает, что данное предложение раскрывает широкие возможности для коррупционного сговора между органами власти города Москвы и представителями строительных организаций.
Сегодняшнее положение на рынке недвижимости города Москвы, дает основания полагать, что государство в лице органов государственной власти города Москвы намерено использовать ресурс в виде десятков гектаров непродающихся объектов жилой недвижимости в Москве и Московской области не столько для решения жилищной проблемы жителей города Москвы, сколько, путем выкупа непродающейся недвижимости у застройщиков, для решения финансовых проблем аффилированных с властью кредитных организаций и застройщиков.
Совет выступает категорически против такой поправки.
Таким образом, проект федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве»:
- не соответствует Конституции Российской Федерации;
- не соответствует действующему гражданскому, жилищному, градостроительному, земельному и природоохранному законодательству;
- исключает из единого правового поля Российской Федерации жителей города Москвы, собственников помещений в городе Москве;
- не дает понимания о направлении градостроительного развития города Москвы, не обеспечивает открытость, понятность и предсказуемость системы принятия градостроительных решений, что ставит в ситуацию неопределенности не только жителей города, собственников, но и бизнес;
- фактически направлен на уничтожение института частной собственности, как на жилые, так и на нежилые помещения, размещенные в границах субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москва;
- не решает сформулированных в пояснительной записке задач: вместо создания прозрачных правил при реализации проекта реновации жилищного фонда в городе Москве создаются коррупционные механизмы как для процесса принятия решения о реновации, так и для реализации проекта; вместо обеспечения жилищных прав граждан при их переселении – нарушение прав собственности и жилищных прав граждан – собственников жилых помещений.
На основании изложенного, Совет обращается:
- к депутатам Московской городской Думы с просьбой направить отрицательный отзыв на проект федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве»,
- к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой отклонить проект федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве» в первом чтении.
Председатель Совета Л.К.Айвар
23 марта 2017 года
Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства по проекту федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации – городе федерального значения Москве»
Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
установления особенностей реновации жилищного фонда в столице
Российской Федерации – городе федерального значения Москве» (далее –
Проект) поступил на рассмотрение Совета при Президенте Российской
Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства из Комитета по транспорту и строительству
Государственной Думы (письмо от 24 марта 2017 г. № 3.13-17/163).
II. Проект внесен в Государственную Думу группой депутатов
Государственной Думы и членов Совета Федерации.
20 апреля 2017 г. Проект принят Государственной Думой в первом
чтении и находится на стадии подготовки ко второму чтению. В настоящем
Заключении анализируется текст Проекта, внесенный в Государственную
Думу и принятый в первом чтении.
III. Как следует из пояснительной записки, Проект направлен на
«создание условий для реализации масштабной программы обновления
пятиэтажного жилищного фонда в городе Москве».
Создание и функционирование правового государства, к чему,
безусловно, стремится Российская Федерация, с неизбежностью требует
использования адекватных правовых механизмов для решения
экономических и социальных задач. Применительно к задачам, для 2
реализации которых разработан Проект, такие правовые механизмы найти
или разработать пока не удалось.
Предложения Проекта основаны на предположении о неприменимости
(непригодности) к процедуре реновации жилищного фонда в городе Москве
существующих в российской правовой системе механизмов регулирования
застройки территории и справедливого прекращения прав собственников на
принадлежащие им объекты недвижимого имущества. При этом вопрос о
прекращении права собственности тех лиц, которые не выразят добровольно
согласия на «обмен» их жилого помещения на новое в рамках программы
реновации, в Проекте является чуть ли не «техническим», хотя с точки
зрения соблюдения конституционных прав граждан он является одним из
основных. Уровень конституционных гарантий права частной собственности
не может быть «снижен» при реализации даже наиболее привлекательных
социальных проектов, к числу которых, по концепции Проекта, должна
относиться и «реновация» пятиэтажного жилищного фонда в городе Москве.
Поспешность, которая отличает не только разработку столь серьезного
и объемного Проекта, но и практически все содержащиеся в нем механизмы
и решения, не может быть ни обоснована, ни одобрена. Жилые дома, которые
подлежат включению в программу реновации, не являются аварийными, то
есть не требуют немедленного переселения граждан с точки зрения их
технического состояния. В то же время решения, предлагаемые Проектом,
влекут опасность как нарушения имущественных прав собственников жилья
без предоставления им соответствующей судебной защиты, так и возможного
причинения ущерба жизни и здоровью неопределенного круга лиц
вследствие допускаемого отступления от требований, установленных
техническими регламентами, от санитарно-эпидемиологических требований,
требований пожарной и иной безопасности.
IV. В настоящем Заключении основные конструкции и нормы Проекта
оцениваются в первую очередь с позиций их соответствия принципам и
основополагающим нормам гражданского права.3
1. Создание конструкции и механизма «реновации» жилищного фонда
города Москвы предлагается осуществить в рамках Закона Российской
Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской
Федерации» (далее – Закон о статусе столицы). Данный Закон направлен на
регулирование особенностей выполнения Москвой функций столицы, и
регулирование в нем вопросов «обеспечения устойчивого развития
территории» (предложенное Проектом дополнение статьи 3 Закона) является
инородным и не соответствующим предмету данного Закона.
1.1. Проектируемая редакция части 3 статьи 3 Закона о статусе столицы
полностью игнорирует тот факт, что гражданское законодательство, а также
законодательство о государственной регистрации недвижимости является
федеральной компетенцией.
Попытка «наполнить» статью 4 Закона о статусе столицы, которая
устанавливает перечень полномочий органов государственной власти города
Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы
Российской Федерации, конкретными полномочиями по реализации
программы реновации неоправданно выходит за пределы возможного
предмета компетенции данного Закона.
В этой связи следует обратить внимание, что необходимость
масштабной комплексной реновации жилищного фонда может возникнуть не
только в городе Москве. Создание же такого правового механизма, который
предложен Проектом, с включением данного регулирования в Закон о
статусе столицы сделает невозможным подобную реновацию в любом ином
городе, у которого просто не будет соответствующего правового механизма в
связи с отсутствием у города статуса столицы Российской Федерации.
1.2. Механизмы реализации масштабной программы реновации
жилищного фонда, предложенные в Проекте, создавая особый режим,
исключают действие значительного числа публично-правовых норм, в том
числе норм Градостроительного кодекса Российской Федерации для тех
«территорий» (по терминологии Проекта), на которых будет развернута 4
программа реновации. Это может привести к созданию многочисленных
«индивидуальных правовых режимов», отличающихся не только от
общеустановленных законодательством, но и друг от друга.
Это четко видно на примере предлагаемой к принятию статьи 7
1 Закона
о статусе столицы, которая позволяет выборочно не учитывать положения
правил землепользования и застройки, ранее утвержденных проектов
планировки и другой градостроительной документации. В этой статье в
числе прочего предусматривается:
— выдача градостроительного плана земельного участка без
образования земельного участка;
— исключение действия правил Градостроительного кодекса
Российской Федерации о формировании сметной стоимости объектов
строительства;
— исключение применения правил об обязательном использовании
экономически эффективной проектной документации повторного
использования объекта капитального строительства;
— возможность начала работ еще до получения положительного
заключения экспертизы;
— легализация строительства при отсутствии прав на земельный
участок («В случае, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи,
предоставление правоустанавливающих документов на земельный участок
для выдачи разрешения на строительство объекта капитального
строительства не требуется»);
— масштабная выдача специальных технических условий («В целях
реализации решения о реновации в случае, если для подготовки
документации по планировке территории, проектной документации
требуется отступление от требований, установленных техническими
регламентами, сводами правил, в том числе от санитарно-
эпидемиологических требований, требований пожарной и иной безопасности,
по решению уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы 5
допускается выдача специальных технических условий, разрабатываемых в
порядке, предусмотренном законодательством»).
1.3. В контексте обсуждения изменений, предлагаемых Проектом в
статью 3 Закона о статусе столицы, нельзя не отметить и то, что очевидным
следствием закладываемого таким образом вектора может стать не только
разрушение формального единства правового поля, но и нарушение
принципов единства системы и структуры органов государственной власти.
2. «Решение о выводе из эксплуатации», «договор о переходе права
собственности на жилое помещение» и механизмы, предусмотренные
Проектом для заключения такого договора в максимально короткие сроки.
2.1. В современных правовых условиях единственным механизмом
принудительного прекращения права собственности, в особенности на жилые
помещения, без воли собственника, который не нарушал бы
конституционных прав граждан, является механизм изъятия для
государственных нужд.
Категорически неприемлема подмена института изъятия земельных
участков для государственных нужд, являющегося единственным
приемлемым и сбалансированным механизмом принудительного
прекращения права собственности, институтом прекращения права
собственности на квартиры в домах, попавших в программу сноса (по
критерию отнесения к типовым сериям, которые будут признаны морально
устаревшими), у тех жителей, которые откажутся от добровольного
заключения с ними договора «о переходе права собственности на жилое
помещение», а по сути договора мены принадлежащего им помещения на
иное (статья 7.3 Закона о статусе столицы в редакции Проекта).
Данное предложение основано на неуважении к праву частной
собственности, защита которого гарантирована Конституцией Российской
Федерации.
Разработчики Проекта открыто признают в пояснительной записке, что
те дома, которые предлагают сносить, не относятся к числу аварийных и не 6
представляют угрозы ни для проживающих в них граждан, ни для
окружающих. Основная причина заключается в заботе о гипотетических
интересах граждан, которые должны быть довольны переселением в дома,
возводимые из энергоэффективных материалов, оборудованные
устройствами для инвалидов и т.п.
Однако в том случае, если вновь возводимые объекты, действительно,
достойны интереса граждан, можно предполагать, что граждане добровольно
захотят переселения и заключат соответствующий договор с публичным
субъектом.
Вместе с тем у граждан могут быть личные причины на то, чтобы не
соглашаться на переезд в помещение, являющееся более комфортным по
представлениям разработчиков Проекта, независимых экспертов или даже
большинства жителей города. И такое желание индивида следует уважать,
поскольку именно оно воплощено в институте частной собственности.
Законодатель, провозгласивший право частной собственности на жилые
помещения в 1991 году, обязан быть последовательным и уважать его.
Нежелание проживать вдали от родственников, нежелание менять
привычную обстановку в пожилом возрасте, нежелание заниматься сменой
школы или детского сада для ребенка в связи с переездом – вот лишь
немногие из причин, которые могут вызвать у граждан отказ от переселения.
2.2. В отличие от института изъятия для государственных нужд
механизм, предлагаемый Проектом, не содержит возможности для граждан
требовать денежной компенсации взамен принадлежащего им жилого
помещения, право собственности на которое подлежит прекращению.
В то же время в отношении «равнозначности» предоставляемого
жилого помещения Проект не содержит механизмов, учитывающих
индивидуальные качества того или иного жилого помещения во включенном
в программу реновации жилом доме, например, высококачественный и
дорогостоящий ремонт, недавно осуществленный собственником. Согласно
Проекту собственники квартир будут получать взамен жилые помещения, 7
«равнозначность» которых определяется лишь общей и жилой площадью.
Следовательно, собственники квартир одинаковой площади получат также
квартиры одинаковой площади и, таким образом, разные затраты
собственников на содержание и поддержание их имущества и разная
рыночная стоимость имущества, которое собственники передадут городу
Москве, не будут приниматься во внимание при предоставлении им нового
жилого помещения.
2.3. В части судебного рассмотрения споров, могущих возникнуть в
процессе реновации, Проект вызывает целый ряд замечаний, не
позволяющих оценить предложенные решения как предоставляющие
адекватную судебную защиту.
Проект предусматривает передачу случаев отказа граждан подписать
договор о переходе права собственности (который с учетом обязательства
города Москвы предоставить равнозначное помещение является договором
мены) на рассмотрение суда (статья 7.3 Закона о статусе столицы в редакции
Проекта). При этом гражданину на «досудебное размышление» дается всего
60 дней.
Обращение к немедленному исполнению решения суда, на основании
которого прекращается право собственности гражданина на жилое
помещение, осуществляется его выселение и осуществляется регистрация
права собственности гражданина на новое помещение (а в случае
социального найма – осуществляется выселение), категорически
неприемлемо, поскольку представляет собой непропорциональное
ограничение права на судебную защиту частной собственности.
Не может быть поддержана конструкция «решение суда может быть
обжаловано только в части равнозначности предоставляемого взамен жилого
помещения». Фактически она делает решение административного органа
непроверяемым и неотменяемым в судебном порядке, что противоречит
среди прочего принципу разделения властей, закрепленному в Конституции
Российской Федерации.8
При этом Проект даже не упоминает возможности для собственника
жилого помещения обратиться в суд в случае, если он считает свои права
нарушенными в ходе осуществления реновации.
2.4. В статье 7.1 Закона о статусе столицы в редакции Проекта
предлагается указать, что «Решение о выводе объекта из эксплуатации»
является основанием для перехода к городу Москве права собственности на
фактически изымаемые у граждан жилые помещения. Решение о выводе из
эксплуатации, таким образом, становится новым специальным основанием
для прекращения права собственности граждан на жилые помещения в
многоквартирном доме вместе с долей права на земельный участок, на
котором этот дом расположен, и для перехода прав на жилые помещения и на
земельный участок к городу Москве.
Не вполне понятно, как такой способ прекращения имущественных
прав граждан соотносится с судебным порядком, предусмотренным в статье
7.3 Закона о статусе столицы в проектируемой редакции, для несогласных на
добровольное переселение граждан, – переходит ли право собственности на
квартиру к городу Москве независимо от решения суда и вступления его в
законную силу (и если переходит, то в чем смысл передачи данного вопроса
на рассмотрение суда). Следует напомнить, что согласно Проекту с датой
вывода из эксплуатации связываются и такие последствия, как отключение
жилого дома от всех коммуникаций, что фактически означает прекращение
пользования и владения жилыми помещениями жильцами дома, даже если в
отношении кого-либо из них еще не вступило в законную силу судебное
решение.
2.5. В Проекте отсутствует механизм встречного исполнения
требований к гражданину, чье право собственности на жилое помещение
прекращается, и требования гражданина о предоставлении «равнозначного»
жилого помещения.
2.6. Проектом также предусматривается возможность прекращения
прав собственника нежилого помещения, расположенного в 9
многоквартирном доме, включенном в решение о реновации (часть 12 статьи
7.3 Закона о статусе столицы в редакции Проекта). Декларируя право такого
собственника получить взамен «равнозначное» нежилое помещение, Проект
существенным образом ограничивает права этого лица. Под «равнозначным»
в Проекте понимается нежилое помещение не той же рыночной стоимости, а
помещение, расположенное на территории города Москвы, площадь
которого не меньше площади освобождаемого помещения. Таким образом, и
стоимость предоставляемого помещения может оказаться во много раз ниже
стоимости освобождаемого, и удаленность его от прежнего места
расположения может повлечь как ухудшение бизнеса, так и его прекращение.
Отсутствуют гарантии возможности использования нового нежилого
помещения по тому же назначению, по которому использовалось
собственником прежнее нежилое помещение. В данном случае также не
предусмотрена возможность выплаты собственнику стоимости его
недвижимого имущества взамен предоставления иного помещения.
3. Неприемлемо решение по установлению публичного сервитута
(причем, как следует из текста Проекта, без его государственной
регистрации) для размещения объектов капитального строительства, на
которые будет зарегистрировано право собственности не за собственником
земельного участка. Для размещения таких объектов следует либо принимать
решение об изъятии участков для государственных (муниципальных) нужд,
либо искать гражданско-правовые механизмы, которые обеспечат
собственнику земельного участка выплату соразмерной компенсации.
4. Правовая конструкция фонда содействия реновации жилищного
фонда в городе Москве (статья 7.2 и другие Закона о статусе столицы в
редакции Проекта).
4.1. Непонятен смысл создания юридического лица, которое будет
заниматься вопросами реновации жилищного фонда в городе Москве и
потенциально может стать одним из крупнейших застройщиков в столице, в
организационно-правовой форме фонда, т.е. некоммерческой организации, на 10
имущество которой ее учредители (в т.ч. город Москва) не приобретают
никаких прав. При этом очевидно, что в этот фонд будут сделаны
значительные вливания публичных средств (средств налогоплательщиков).
Основная деятельность фонда будет по сути предпринимательской,
поэтому более подходящим для него является создание его в форме
акционерного общества с исключительно государственным участием.
4.2. Проект наделяет частную организацию – фонд функциями органа
государственной власти. Фонд имеет право обращаться в суд с требованиями
об изъятии жилых помещений (о понуждении к заключению договора
передачи), предлагать собственникам квартир жилые помещения взамен
изымаемых и т.п.
Такое решение неизбежно породит вопросы о статусе служащих фонда
(являются ли они государственными служащими со всеми вытекающими из
этого ограничениями и т.п.).
5. Недопустимо ограничение применения правил Федерального закона
от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве
многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»
(далее – Закон № 214-ФЗ) в отношении фонда, создаваемого городом
Москвой для осуществления деятельности по строительству и реализации
построенных объектов в пользу дольщиков. Непонятно, чем вызвано такое
преимущество и привилегии фонда, созданного публичным субъектом, по
сравнению с частными организациями. Есть основания полагать, что имеет
место нарушение принципа формального равенства, тем более что речь идет
не о деятельности фонда, направленной на урегулирование отношений с
собственниками прежних зданий, а о возведении нового жилья.
Возможно, разработчики Проекта уверены, что фонд никогда не
обанкротится и всегда будет безупречно исполнять свои обязательства перед
дольщиками, однако регулирование не может быть выстроено лишь в расчете
на неконфликтную ситуацию.11
В нормах, которые предлагается не применять к фонду, содержатся
важные гарантии прав дольщиков – требование о минимальном уставном
капитале как гарантии прав дольщиков (статья 3 Закона № 214-ФЗ), правила
об обеспечении требований дольщиков и страховании ответственности
застройщиков (статьи 15 – 15.4 Закона № 214-ФЗ), особенности оформления
объектов социальной инфраструктуры (с правом их отнесения к общей
долевой собственности дольщиков) (статья 18.1 Закона № 214-ФЗ),
отчисление взносов в фонд гарантирования прав дольщиков (статья 23.2
Закона № 214-ФЗ). Исключение применения этих норм одновременно с
ослаблением гарантий, предоставляемых дольщикам законодательством, создает фонду экономические преференции, освобождая его от ряда затрат и издержек, которые в силу закона несут все застройщики.
х х х
Вывод: поставленная в проект федерального закона № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации – городе федерального значения Москве» задача требует поиска адекватных механизмов ее решения. Проект нуждается в переработке.
Проект заключения подготовлен в Исследовательском центре частного права имени С.С.Алексеева при Президенте Российской Федерации